Niesamorządny samorząd

Kontrowersje wokół liczenia głosów podczas ostatnich wyborów samorządowych przysłoniły chwilowo patologie, jakie dotykają samorząd terytorialny na co dzień.

W ubiegłym roku obchodziliśmy 25. rocznicę powstania zrębów polskiego samorządu: 8 marca 1990 roku uchwalono obowiązującą do dziś ustawę o samorządzie gminnym, a 27 maja odbyły się pierwsze w III RP wybory samorządowe. Skłoniło to Jerzego Stępnia, byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego, do podzielenia się refleksjami na temat jego obecnego stanu, z perspektywy pozycji jednego z ojców-założycieli (obok prof. Jerzego Regulskiego, czy prof. Michała Kuleszy). W wywiadzie, którego udzielił „Gazecie Wyborczej” tuż przed ubiegłorocznymi wyborami samorządowymi (http://wyborcza.pl/politykaekstra/1,142106,16950708,Stepien__Samorzad_nam_sie_wykoslawil.html), nie pozostawił suchej nitki na obecnie praktykowanym modelu władzy lokalnej (w szczególności na szczeblu gminnym), o czym dobitnie świadczy pierwsze zdanie: „Rozziew pomiędzy pierwotną wizją a obrazem dzisiejszej Polski lokalnej jest tak ogromny, że chwilami powątpiewam, czy plan i jego realizacja mają ze sobą coś wspólnego”.

Burmistrz jak książę na włościach

Za podstawowy problem Jerzy Stępień uznał wyraźne uniezależnienie się organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) od organu uchwałodawczego i kontrolnego, jakim jest rada. Przyczyn takiego stanu rzeczy upatruje on w dwóch decyzjach: przegłosowaniu w 2002 roku przez rząd SLD-PSL ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a także powierzeniu wójtom kontroli nad administracją gminną w roli kierownika urzędu gminy. Są one ze sobą mocno sprzężone: wójt, wykorzystując zazwyczaj mechanizmy klientelizmu i nepotyzmu, posiada kluczowy wpływ na obsadzanie stanowisk w jednostkach budżetowych i spółkach komunalnych. Konserwacja i legitymizacja powstałego „układu”, niezainteresowanego jakąkolwiek zmianą w swojej strukturze, postępuje z każdymi kolejnymi wyborami, w których wygrywa urzędujący wójt. Ponieważ elektorat składający się z osób zależnych – bezpośrednio lub pośrednio – od wójta, jest karny i liczny, coraz trudniej dokonać alternacji władzy.

Co więcej, mechanizmy kontroli wójta przez radę w wielu aspektach mają charakter iluzoryczny. Dotyczy to zwłaszcza procedury uchwalania i wykonania budżetu. Rada może odrzucić projekt uchwały budżetowej, co doprowadzi do narzucenia gminie budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Szkopuł w tym, że nie będzie różnił się… niczym od projektu zaproponowanego przez wójta (wyjątkiem jest budżet z deficytem, wówczas RIO tworzy budżet zrównoważony). Podobnie wygląda sytuacja przy sprawozdaniu z wykonania budżetu. Nieudzielenie absolutorium nie niesie bezpośrednich konsekwencji dla wójta. Wprawdzie zgodnie z art. 28a ustawy o samorządzie gminnym, rada może podjąć wówczas uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, jednak w praktyce – mając na uwadze trudności z osiągnięciem odpowiedniej frekwencji – taka decyzja podejmowana jest niezwykle rzadko.

Radni-bezradni

Wzrost pozycji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) nie wziął się li tylko z uregulowań w prawie samorządowym. W dużej mierze pozwalają na to coraz słabsi merytorycznie radni, chętnie podporządkowujący się podczas głosowań woli wójta jako autorytetu w sprawach rozwiązywania problemów gminy. W mniejszych gminach wynika to chociażby z drastycznego odpływu zdolnych ludzi do większych ośrodków, przez co w ostatnich wyborach niejednokrotnie zdarzały się przypadki, że w danym okręgu jednomandatowym zgłoszony został zaledwie jeden kandydat, „z automatu” zostając radnym (np. w gminie Lipno – woj. wielkopolskie – z tej przyczyny mandat uzyskało aż 8 radnych!). Natomiast w miastach na prawach powiatu istotny wpływ na kiepską jakość radnych ma ordynacja proporcjonalna, wskutek której na lokalnej scenie politycznej pojawiają się „kwiatki” pokroju nikomu szerzej nieznanego rencisty Jerzego Skoczylasa, który miał akurat to szczęście, że nazywa się tak samo jak bardzo popularny we Wrocławiu satyryk z kabaretu Elita.

Co gorsza, nawet jak już radnym chce się coś zrobić dla społeczności lokalnej, to na drodze stają przepisy w różnych gałęziach prawa. Komisja rewizyjna nie może skontrolować spółek komunalnych, ponieważ przybierają one postać spółek kapitałowych i jako takie podlegają kontroli rady nadzorczej (oczywiście obsadzonej przez wójta). Innym przykładem jest ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uniemożliwiająca radnym modyfikację bądź odrzucenie stawek wody i ścieków zaproponowanych przez zakład wodociągów. Można to zrobić jedynie w przypadku stwierdzenia projektu uchwały za niezgodny z ustawą. Jak jednak to miarodajnie ocenić, skoro zakłady wodociągów są zazwyczaj… spółkami kapitałowymi?

Finansowanie postawione na głowie

Obok funkcjonowania poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego, zasadniczym problemem utrudniającym ich prawidłowy rozwój jest struktura dochodów. W przypadku gmin dochody własne stanowią zazwyczaj nie więcej niż połowę wszystkich dochodów – pozostała część to środki zewnętrzne, w szczególności subwencje z budżetu państwa oraz dotacje od różnych podmiotów publicznych – w tym środki z funduszy unijnych. Nie można również zapominać o udziale gmin we wpływach z podatków dochodowych PIT i CIT, który w obecnym kształcie prawnym jest kuriozalny z dwóch powodów. Po pierwsze, wpływy z tych podatków co do zasady trafiają do budżetu państwa, aby następnie zostać w odpowiedniej wysokości wypłacone poszczególnym gminom. Dużo efektywniejsza i przejrzystsza byłaby sytuacja odwrotna: gminy pobierają podatek, aby następnie odpowiednią jego część oddać Warszawie. Po drugie, ze względu na powyższy mechanizm oraz coroczne ustalanie przez Ministerstwo Finansów procentowego udziału gmin w podatkach (obecnie 37,53% PIT, 6,71% CIT), gminy borykają się z szacowaniem na szacunkach – nie są w stanie w miarę dokładnie przewidzieć w swoim budżecie, ile dostaną z tytułu PIT-u i CIT-u w danym roku.

Jednak większym zagrożeniem dla samorządności są przywołane wyżej subwencje i dotacje, silnie wiążące gminy z władzą centralną, ewentualnie równie upartyjnioną władzą samorządową na szczeblu wojewódzkim. Przymilanie się przez włodarzy gmin do aktualnie rządzących, w celu uzyskania dodatkowych funduszy lub pomocy w ich załatwieniu, trzeba już traktować jak immanentny element systemu politycznego. Niech za dobitny przykład posłuży ubiegłotygodniowa konferencja w Katowicach z udziałem 29 prezydentów dużych polskich miast, na której udzielili poparcia prezydentowi RP Bronisławowi Komorowskiemu. Miało to stworzyć złudzenie, że cała Rzeczpospolita Samorządowa opowiada się za utrzymaniem status quo (krótko ujętego przez Jacka Majchrowskiego, prezydenta Krakowa, zdaniem: „by można było w swoim mieście spokojnie rządzić”).

Co dalej?

Podstawowe pytanie brzmi: jaki model samorządu terytorialnego utrwali się w Polsce na następne dziesięciolecia? Znaczące umocnienie pozycji organu wykonawczego stanowi bowiem wyraźne odejście od ukształtowanego w Europie Zachodniej modelu samorządu, potwierdzonego w art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (ratyfikowanej przez Polskę w 1994 roku), zgodnie z którym prawo do regulowania i zarządzania istotną częścią spraw publicznych we wspólnocie lokalnej jest pełnione przez rady lub zgromadzenia. Karta określa również rady jako „mogące zarządzać organami wykonawczymi, które przed nimi odpowiadają”. Jerzy Stępień o obecnej sytuacji w gminach mówi wprost: „Dopowiadam, że mamy samodzierżawie. Dokonaliśmy przeorientowania filozofii samorządu. Mam przykre przeświadczenie, że idziemy w złym kierunku, przy akceptacji wielu polityków, którzy chcieliby jeszcze bezpośrednich wyborów starosty czy marszałka województwa”.

Ostatnie wybory dały jednak promyczek nadziei. W wielu gminach wreszcie doszło do zmiany długo urzędujących wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, jak również do znaczących przetasowań w składzie rad. Z drugiej strony, jeżeli podwaliny samorządności w Polsce nie ulegną naprawie, to zapewne wkrótce nowi włodarze uwikłają się w patologie systemu znane ich poprzednikom.

Miłosz Węgrzyn

Radny Rady Miejskiej Stronia Śląskiego


1 Klientelizm – układ nieformalnych zależności typu ekonomiczno-politycznego, w ramach których wpływowy decydent polityczny (lub zasobny dysponent dóbr ekonomicznych) – (patron) roztacza opiekę nad osobą (lub grupą społeczną) – (klientela) w zamian za poparcie polityczne. Zjawisko klientelizmu jest powszechnie uznawane za formę patologii społecznej, ponieważ narusza formalne i oficjalne reguły gry politycznej i ekonomicznej.
2 Nepotyzm – faworyzowanie członków rodziny przy obsadzaniu stanowisk i przydzielaniu godności.
3 Legitymizacja – uzasadnienie, bądź prawomocność określonej instytucji społecznej. Najczęściej mówi się o legitymizacji władzy.
Na podstawie http://www.pl.wikipedia.org

Reklamy

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Google+

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Facebooku

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj /  Zmień )

w

Connecting to %s